新法体现污染防治与生态保护并重

　　《辽宁省环境保护条例》（修订草案）（以下简称《条例》）经辽宁省第十二届人民代表大会常务委员会第38次会议审议通过，自2018年2月1日起施行，1993年通过的条例同时废止。

　　25年来，省级环保条例全面大修，这是辽宁生态环境保护领域的一件大事。

　　1月30日上午，在辽宁省环保厅组织召开的新闻通气会上，省环保厅副厅长李德民介绍：“本次大修，着重对新环保法中的原则性规定进行补充、完善和细化，以增强新环保法的可操作性和执行力。”

　　按照“针对问题立法、立法解决问题”“上位法已有明确规定原则上不写入”和“在补充和细化上位法上下功夫，增强可操作性和执行力”的思路，辽宁对施行25年的原环保条例进行了大幅度修改。

　　修订后，《条例》共七章七十三条，分为总则、监督管理、保护和改善环境、防治污染和其他公害、信息公开和公众参与、法律责任和附则。条例重点设定了十项制度、三大机制，明确的、有地方特色的法律责任条款和按日连续处罚，也是条例的一大特色。

　　与原条例的最大区别在哪里？

　　“原条例1993年通过，虽然在2004年、2006年、2010年、2016年，我们对条例的个别条款进行了修正，但是环保工作的一些客观条件已经发生了很大变化，特别是2015年1月1日新环保法的正式施行，需要对原条例进行修订。”辽宁省环保厅办公室副处级调研员李国军说。

　　《条例》体现了污染防治与生态保护并重。原条例主要制度都是围绕工业污染防治设计的，涉及生态保护的内容不多，修订后，《条例》增加了大量生态保护内容。

　　比如，第二十四条第一款规定：省、市、县人民政府应当根据本行政区域生态环境状况，在重点生态功能区、生态敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线。

　　再比如，第二十八条规定：各级人民政府对依法设立的各级自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园、地质公园、重要水源地、重要湿地以及世界文化自然遗产等特殊保护区域，依据法律、法规规定和相关规划，实施强制性保护措施。严禁从事不符合主体功能区定位的各类开发活动，控制人为因素破坏自然生态和文化自然遗产的原真性、完整性。在旅游资源开发时，应当同步建设完善污水、垃圾等收集清运设施。

　　《条例》坚持解决共性问题和解决突出环境问题并重。

　　刘国军表示：“在修订过程中，我们始终将环境保护条例定位为我省环境领域起统领作用的综合性、基础性法规，主要解决环境保护领域的共性问题。《条例》既明确了环境保护的理念、基本原则和基本制度，同时对于环境保护领域的突出环境问题，我们也有针对性地做了规定，以增强法规的可操作性。”

　　突出地方特色，对环保法进行细化和补充

　　在新闻通气会上，李德民屡次提及：“省级《条例》更多是在补充和细化新环保法上下功夫，增强可操作性和执行力。”

　　在与上位法进行有效衔接的基础上，《条例》的地方特色之一是法律责任条款。李国军说：“此处设定的法律责任，都是相关上位法没有规定，而环境保护实际工作中又迫切需要的。我们借鉴其他省（区、市）的立法经验，结合我省实际细化了规定，增强《条例》的执行力。”

　　比如，对擅自撤销或者变动环境保护主管部门确定的环境质量监测点（断面）的规定；对企业事业单位和其他生产经营者未依法建立载明防治污染设施运行、维护、更新和污染物排放等情况的管理台账的规定；对受委托单位未按照法律、法规和相关技术规范的要求运营防治污染设施或者实施污染治理，或者在运营防治污染设施或者实施污染治理中弄虚作假的规定；对污染物集中处理单位未经有关部门同意擅自停止运行污染物集中处理设施，处二十万元以上五十万元以下罚款，这是条例中处罚金额最高的一条。

　　值得注意的是，《条例》列举了4项可以适用按日连续处罚的情形，对上位法进行了有效补充。

　　李国军指出：“我们对按日计罚的规定以环保法为依据，环保法第五十九条第二款规定‘地方性法规可以根据环境保护的实际需要，增加第一款规定的按日连续处罚的违法行为的种类’，扩大按日连续处罚的适用情形，实际上是加大了我省对环境违法行为的处罚力度。”

　　《条例》中明确规定的按日计罚行为包括：未依法取得排污许可证排放污染物的；建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设并生产，违法排放污染物的；建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成，未经建设项目竣工环境保护验收或者验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用违法排放污染物的。

　　立法亮点：十项制度与三大机制

　　制度建设是形成环境保护长效机制的根本，《条例》为改善全省环境质量、保护生态环境、建设美丽辽宁提供了根本制度保障。

　　《条例》重点设定了以下十项制度：1.环境保护目标责任制和考核评价制度；2.环境监察制度；3.环保约谈制度；4.明确了乡镇人民政府、街道办事处和企事业单位以及其他生产经营者环保职责；5.环境监测制度；6.生态功能区、生态功能保护区和生态保护红线划定制度；7.绿色发展、循环发展和低碳发展；8.重点污染物排放总量控制制度；9.排污许可和排污权交易制度；10.环境信息公开和公众参与制度。

　　结合辽宁实际，《条例》设定了三大机制。

　　一是重点区域、流域和海洋联防联控机制。具体来说，即实行统一规划、统一标准、统一监测、统一防治措施，实施联合防治的人民政府应当协商建立环境信息共享机制，制定共同实施的环境保护计划，处理重大环境问题，开展联合执法、预警应急工作；协商不成的，由共同的上一级人民政府协调解决。

　　二是联合执法检查机制。即环境保护主管部门可以会同其他负有环境保护监督管理职责的部门进行联合检查，在各自职责范围内对污染环境的行为依法进行处理。

　　三是生态补偿机制。省人民政府应当根据本行政区域内的生态保护目标和区域经济社会发展水平等因素，结合不同领域生态保护区特点，建立健全多元化、市场化生态保护补偿机制，通过受益者付费、财政转移支付、区域协作等方式落实补偿资金，逐步加大补偿力度，扩大补偿范围，促进本省各地区域协调发展。

　　延伸阅读

　　哪些地方环保条例增加了按日计罚的种类？

　　新环保法规定了企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。地方性法规可以根据环境保护的实际需要，增加第一款规定的按日连续处罚的违法行为的种类。

　　在新环保法2014年4月修订通过后，一些省市纷纷着手修改环境保护条例，除了日前刚刚通过的辽宁之外，小编整理发现，广东、重庆、四川、上海、安徽等省市也在早前陆续依据上位法，增加了按日连续处罚的种类。

　　2015年最早通过的广东增加了未经批准擅自拆除、闲置污染防治设施的；重点排污单位不公开或者不如实公开环境信息的；污染物集中处理单位不正常运行或者未经环境保护主管部门同意停止运行污染物集中处理设施的；建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的等。

　　除环评文件未经批准擅自开工建设的情形外，重庆还增加了对超标超总量排放污染物的；通过烟气旁路、暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式排放污染物的；排放法律、法规规定禁止排放的污染物的；违法倾倒有毒物质的；擅自将未经环境风险评估的场地土壤或者经环境风险评估认定的污染土壤转移倾倒的等。

　　紧随其后的四川除了在超标超总量的、通过烟气旁路等或者逃避监管方式排放污染物的、法律法规禁止排放的污染物的等三方面与重庆规定相同之外，还增加了无证排污的，以及将违法倾倒有毒物质扩充为“违法排放、倾倒和处置含重金属的污染物、持久性有机污染物、危险废物等有毒物质的”。

　　新环保法实施后，短短时间两次修订条例的上海，除了无证排污、超标超总量排污、不正常运行环保设施外，还增加了违反规定无组织排放大气污染物的；违反建设项目管理制度，主体工程投入生产或者使用且排放污染物的；擅自倾倒危险废物，或者对危险废物未采取相应防范措施，造成危险废物渗漏或者造成其他环境污染的；违反放射性污染防治规定，生产、销售、使用、转让、进口、贮存放射性同位素或者射线装置的等。

　　2018年最新通过的安徽环保条例则增加了在城市市区从事一些活动产生噪声污染的，处罚后拒不改正将被按日连续处罚。