明确检察机关以“公益诉讼起诉人”身份提起诉讼

　　《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）及典型案例近日发布。《解释》共四部分二十七条，明确规定了检察公益诉讼的任务、原则及检察机关以“公益诉讼起诉人”身份提起公益诉讼等七方面内容。

　　明确界定，让检察机关起诉身份更加合理

　　行使公权力，履行法律监督职责，对侵害国家和社会公共利益的行为提起公益诉讼，检察机关在公益诉讼领域被委以重任。

　　党的十八届四中全会部署了“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”的改革任务，并确定由最高人民检察院和最高人民法院共同牵头落实。

　　2015年7月~2017年6月两年间，全国人大常委会授权最高人民检察院在北京、安徽、山东、广东等13个省（市、区）开展公益诉讼试点，突出办理生态环境和资源保护、食品药品安全领域影响人民群众切身利益、社会关切的案件。

　　2017年6月27日，十二届全国人大常委会第二十八次会议审议通过了修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定，从立法层面对检察机关提起公益诉讼制度予以确认。

　　实践证明，检察公益诉讼可以有效保护国家利益和社会公共利益。

　　在有效保护生态环境方面。截至2018年1月，全国检察机关立案办理生态环境和资源保护领域公益诉讼案件6335件，督促恢复被污染、破坏的耕地、林地、湿地、草原15.2万亩；督促治理恢复被污染水源面积284余平方公里，督促1451余家违法企业进行整改。

　　在有效保障和改善民生方面，检察机关从源头上推动解决了一批“老大难”问题。重庆市荣昌区87条河流在河岸禁养区有286家养殖场（户），直接排放畜禽粪便及污水，污染河水及周边环境，26万人饮用水安全受到影响。2017年被环境保护部两次通报。2017年10月，荣昌区人民检察院向辖区16个镇街发出检察建议，对整改不力的古昌镇政府提起行政公益诉讼。截至目前已全面关闭、搬迁265家养殖场（户），禁养区内畜禽全面停养，河流水质得到明显改善。

　　在总结提炼试点实践经验的基础上，“两高”出台司法解释，明确检察机关以“公益诉讼起诉人”的身份提起公益诉讼，更加合理、明确地界定了检察机关提起诉讼的身份。

　　刑事附带民事公益诉讼，可提高诉讼效率

　　《解释》在民事公益诉讼和行政公益诉讼的基础上，增加了刑事附带民事公益诉讼这一新的案件类型，明确规定在生态环境和资源保护、食品药品安全领域的刑事案件中，需要追究被告人侵害社会公共利益的民事责任的，检察机关可以一并提起附带诉讼，由同一审判组织一并审理，以节约司法资源。

　　“在司法实践中，我们发现一些不法者在从事一些违法活动时不但造成了社会公共利益的损害，而且触犯了刑事法律规定，构成犯罪。当发生这类情况时，检察机关既要作为公诉人提起刑事公诉，又可以作为公益诉讼起诉人提起民事公益诉讼。鉴于刑事诉讼和民事公益诉讼的诉讼主体一致，基本事实相同，为节约诉讼资源，提高诉讼效率，妥善确定犯罪嫌疑人的刑事责任和民事责任，做出此项规定。” 最高人民法院环境资源审判庭庭长郑学林在新闻发布会上详细解释了设立刑事附带民事公益诉讼的原因。

　　在司法实践中，同时具备刑事和民事审判背景的法官并不多见。为适应公益诉讼专业化审判的特殊性，最高人民法院逐步探索建立了刑事、民事、行政“三合一”审理模式。在全国法院设立了1000个专门的审判庭或者专门的合议庭，审理相关的民事公益诉讼、行政公益诉讼以及刑事附带民事公益诉讼案件。最高人民法院党组副书记、副院长江必新说，“通过专业化的审判，可进一步提升司法裁判的水平。”

　　诉前程序，同样能够起到保护公益作用

　　“公益诉讼起诉案件数量少，诉前程序案件多，确实是全面实施检察公益诉讼以后的情况。试点期间也有同样的状况。”最高人民检察院民事行政检察厅厅长胡卫列说。

　　诉前程序和诉讼程序是检察机关办理公益案件的两种不同的办案方式。通过诉前程序既及时解决问题，又节约司法资源；诉讼程序是诉前程序发挥作用的必要保障，强化了公益保护的刚性。这种衔接搭配是检察机关在公益保护体系中独特性作用的突出体现。

　　记者从发布会上获悉，截至2018年1月，各地检察机关共办理诉前程序案件9497件，提起诉讼272件；行政公益诉讼诉前程序案件中，行政机关主动整改比例比试点期间明显提高，如山东达91.7%，安徽达89.4%。

　　“在实践中，绝大部分案件只经过了诉前程序，并未经过诉讼程序，这是因为通过诉前程序，检察机关告知法律规定的机关或有关组织提起了民事公益诉讼，一种情况是相关的行政机关纠正了违法行为或依法履行了职责，国家和社会公共利益得到了有效保护，无须提起诉讼。”胡卫列进一步解释说。

　　贵州福泉法院、山东庆云法院、安徽蚌埠淮上区法院积极协调当地党委、政府和环境保护主管部门加大对涉案污染企业的整改力度，关停涉案企业，督促被告采取有效措施，促使违法状态在诉讼过程中得以消除。

　　试点实践证明，检察机关提起公益诉讼的诉前程序发挥了重要的作用，调动了其他适格主体保护公益的积极性，促进了行政机关纠正违法行为的主动性，有效节约了司法资源。

　　《解释》完善了检察公益诉讼的诉前程序，规定在提起民事公益诉讼前，检察机关应当以公告的方式告知法律规定的机关或有关组织提起诉讼，并且规定检察机关已履行诉前公告程序的，人民法院立案后不再进行公告。在提起行政公益诉讼前，检察机关应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责，行政机关应当在两个月内依法履行职责，并书面回复。

　　被诉部门在诉讼期间履职，是否还要判决违法

　　司法实践中，人民检察院提起公益诉讼后，大多数行政机关都会采取措施、履行法定职责，从而使人民检察院的诉讼请求得以实现。

　　在行政公益诉讼过程中，被诉行政部门采取措施，履行了法定职责，是否还要判决确认原行政行为违法。

　　“这是试点期间争议比较多的问题。”郑学林介绍说，考虑到实践中确实存在部分行政机关接到检察建议后，既不回复，也不履职，未及时维护受损国家利益和社会公共利益的情形。他认为，在人民检察院依法提起公益诉讼后，即使被诉行政机关在诉讼过程中履行了法定职责，也有必要依据行政诉讼法的规定，围绕人民检察院的诉讼请求，判决确认原行政行为违法，达到督促相关行政机关依法行政，最大限度维护国家利益和社会公共利益的目的。

　　《解释》第三部分专门对行政公益诉讼的审理程序进行了规定，人民检察院撤回起诉的，人民法院应当裁定准许；检察院变更诉讼请求，请求确认原行政行为违法的，判决确认原行政行为违法。

　　据悉，《解释》还对检察公益诉讼案件的受理条件和程序，检察公益诉讼案件的审理程序进行了细化和规范。

　　检察公益诉讼制度从顶层设计、法律授权到试点先行，再到写入“两法”，直至“两高”出台司法解释，路径清晰，目标明确，逐步丰富和完善的检察公益诉讼制度，正走出司法保护公益的中国道路。