长江保护立法要着力解决管理体制

　　湖南省岳阳市把修复长江和洞庭湖生态环境作为首要政治任务，出台沿江化工企业整治、长江岸线码头整治、黑臭水体治理、沿江环湖生态修复、沿江环湖地区“空心房”整治、重点领域整治、河长巡河等“七大行动”。长江岸线复绿9891亩，港口码头复绿47.7万平方米，长江沿岸正在变成一道靓丽的风景线。

　　“长江病了，而且病得还不轻。”这是习近平总书记对长江生态环境做出的科学诊断。

　　今年全国两会期间，全国人大环境与资源保护委员会对外透露，长江保护法已被列为十三届全国人大常委会立法规划的一类项目，纳入2019年全国人大常委会立法工作。

　　6月6日，全国人大常委会委员长栗战书在江苏省苏州市主持召开长江保护法立法座谈会时强调，全面贯彻习近平总书记关于长江保护的重要指示要求，加快长江保护立法进程。

　　7月26日，生态环境部对外披露，目前在制修订中的《长江保护法》，草案正在形成、完善，计划今年底之前提请全国人大常委会审议。

　　这些信息表明，长江保护立法正驶入快车道。

　　“用立法的方式，将长江生态环境保护起来，使它恢复健康，让它强壮起来，让它担起中国新的经济增长点大任。” 武汉大学环境法研究所前所长王树义说。

　　为什么要为长江保护立法？

　　长江经济带GDP占中国的40%~45%，污染防治和生态保护压力大

　　2007年，受水利委员会委托，时任武汉大学环境法研究所所长王树义带领团队开始了连续4年的长江法立法研究。2014年，时任湖北经济学院院长的吕忠梅接过接力棒， 开展了长江法的二期立法研究。

　　当时，长江立法还是一个冷话题，尚未被列入国家立法计划。有人认为，为长江立一部法，有这个必要吗？为长江立法，是不是也应该为黄河立法呢？

　　“黄河也可以立法。黄河立法早在长江立法之前就提出来了，且在上世纪90年代就开始做了。经过研究，黄河的主要问题是水资源分配，无限开发导致黄河断流，国务院出台了行政法规，把问题解决了。而长江的问题远比黄河的问题复杂。”王树义说。

　　针对为什么要给长江立法的问题，王树义解释了长江在中国经济发展中的重要地位。长江经济带依托长江，涵括了11个省、直辖市，国土面积205万平方公里，人口近6亿，GDP占中国40%~45%，外贸出口量也占到40%。在重点推进“一带一路”倡议、实施京津冀协同发展、长江经济带战略中，长江经济带发展战略起着承中启西、联南系北的作用，具有贯通“一带一路”、京津冀协同发展战略的纽带和桥梁作用。

　　这些都凸显出长江经济带在中国经济增长中的重要地位，其开发建设、管理保护的成功，可以向全世界充分证明生态文明建设的正确性。

　　但是长江病了，污染防治和生态保护压力大。

　　“无论是在长江、嘉陵江上考察排污口的现状，还是沿江而下时看到的不尽的垃圾和油污，挥之不去的是沉甸甸的感触：沿岸垃圾割不断，重舟穿行浊浪间。”吕忠梅在1996年考察长江的调研随笔中，详细记录了当时长江的污染状况。

　　长江生态环境问题，需要用立法的方式进行解决。现有的30多部国家层面生态环境法律，六七十部行政法规，数以百计的部门规章，都涉及或者附带了长江水污染防治和水生态环境保护，相关法律制度碎片化，尚不能形成有效的治理体系。

　　近年来，全国人大代表对长江保护立法的呼声显著增加。据媒体报道，十二届全国人大常委会期间，共有580人（次）全国人大代表提出长江保护立法，议案13件；去年是十三届全国人大常委会履职的第一年，已有153人（次）全国人大代表提出长江保护立法，议案5件。其中，吕忠梅以全国人大代表身份三次领衔提出议案，提供了立法框架及法律条文。

　　立法目的是什么？

　　应聚焦长江经济带生态环境保护，而不仅仅是长江干流

　　长江保护立法首先确立价值取向。“应聚焦长江经济带生态环境保护，而不仅仅是长江干流。”王树义说。

　　2016年1月，习近平总书记在重庆召开推动长江经济带发展座谈会，明确指出：“当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发。” 这为长江经济带建设指明了方向，划了一条生态环境保护的“红线”。

　　“在长江经济带发展过程中，开发是必然的，但应正确处理好利用与开发之间的关系，应进一步制定完善长江经济带资源开发、经济建设活动的行动规则，为长江经济带发展保驾护航。”王树义说，“不搞大开发是不搞控制性、骨干性的大型水利工程建设，不搞遍地开花式的开发，如何理解，如何把握度，考验着地方政府管理智慧。保护长江首先保护资源，使资源科学、合理、有序地利用。如果保守地发布一部管理法，我觉得，就可能与顶层设计的意愿相违背了。”

　　立法要解决哪些问题？

　　解决好管理体制问题，这部法律就成功了一半

　　在长江管理体制上，存在着“多龙治水”的局面，环保、水利、交通、海事、农业、林业、渔业、国土等部门都对长江流域的管理有所涉及，但都是部分权限，又是分块管理，各自为政，效益不高。

　　吕忠梅说：“各部门依照法律都有长江流域资源开发利用保护的管理权，但是这些权力既有交叉重叠，也有矛盾冲突，还有空白真空。如果不能从法律上解决权力配置问题，权力的错位、越位、缺位依然如故，长江流域生态环境保护的深层次矛盾将无从化解。”

　　“怎么管，谁来管，管什么,长江保护法第一个要解决的就是管理体制的问题。”王树义指出,长期以来，跨区域生态环境保护牵扯到整体利益和局部利益，中央层面的国家利益和地方利益，地方利益与地方利益，同时,也涉及现有管理体制问题，成为流域立法的一个难题。

　　王树义认为,长江保护立法需要在机构设置、权限分配等方面打破部门管理的限制，协调中央和地方、地方与地方、上游中游下游的利益。

　　早在上世纪90年代末，王树义就曾提出设立流域生态管理局的设想，建立不同等级的水资源保护管理机构，彻底解决跨区域水污染问题。近年来，专注于环境司法审判的他，又不予余力推动建立长江法院，以解决跨区域污染问题。此外，他还希望设立长江保护绿色基金，从中央层面建立完善生态补偿机制，达到区域协同发展的目标。

　　在王树义看来，把长江管理体制问题解决好，这部法律就成功了一半。在吕忠梅看来，长江立法需要有更高的站位、更宽的视野、更多的智慧。全国人大常委会正积极开展长江保护立法工作，通过实地调研，汲取多方智慧，搭建法律框架，回应这一挑战。